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PARECER DE CONSELHEIRO FEDERAL Nº 128 /2015/COFEN

Parecer de Relator nº 128/2015 - Dra. Dorisdaia de Humerez

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10.06.2015

PARECER DE CONSELHEIRO FEDERAL Nº 128 /2015/COFEN

 

PROCURADORIA DA REPÚBLICA – FISCALIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO ENSINO A DISTÂNCIA

 

 

PAD Cofen No. 0296/2015.

CONSELHEIRO RELATOR: Dorisdaia Carvalho de Humerez

ASSUNTO: OFÍCIO 2896/2015 – LLO/PRDF/MPF

PROCURADORIA DA REPÚBLICA – FISCALIZAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO DO ENSINO A DISTÂNCIA

 

Exmo. Sr. Presidente do Cofen

Dr. Manoel Carlos Neri da Silva

Ilustres Conselheiros e Conselheiras Federais

 

1. DA DESIGNAÇÃO

Recebi de lavra do Excelentíssimo Senhor Presidente do Conselho Federal de Enfermagem, o PAD para análise e emissão de parecer com prazo de 72 horas.

2. DOS FATOS

Consta dos autos: Despacho P1986/2015 – GAB/PRES DATADO DE 4/04/2015, OFÍCIO 2896/2015 – LLO/PRDF/MPF que solicita posicionamento oficial do Cofen, tomando por base oficio da Central Nacional dos Trabalhadores na Saúde sobre:

? a eficiência da atuação fiscalizatória desenvolvida, no âmbito dos Cursos de Enfermagem, pelo MEC nas Instituições de Ensino Superior.

? a eventual necessidade de regulamentação complementar do Ensino Superior da Enfermagem.

? A adequabilidade da aplicação nas áreas da saúde, da modalidade EAD.

 

 

HISTÓRICO

No Brasil, a modalidade de Educação a Distância (EAD) obteve respaldo legal para sua realização com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996 – que estabeleceu, em seu artigo 80, a possibilidade de uso dessa modalidade em todos os níveis de ensino. Esse artigo foi regulamentado posteriormente pelos Decretos 2.494 e 2.561, de 1998, mas ambos revogados pelo Decreto 5.622, em vigência desde sua publicação em 20 de dezembro de 2005.

O artigo 1º do Decreto caracteriza a Educação a Distância como modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos.

As profissões mais adequadas para o EAD são aquelas, cujas atividades profissionais consistem em pesquisas operacionais, modelos matemáticos e utilização de estratégias e procedimentos inerentes a ciências econômicas que podem perfeitamente serem desenvolvidas em sala de aula teórica ou em EAD, sem nenhum risco à saúde humana ou da comunidade.

No Decreto 5.622, está estabelecida a política de garantia de qualidade da Educação a Distância, com o Credenciamento Institucional especifico para o Ensino a distância, a Supervisão, Acompanhamento e Avaliação dos cursos, harmonizados com padrões de qualidade enunciados pelo Ministério da Educação. Os cursos devem explicitar os sistemas de ensino; a preponderância da avaliação presencial dos estudantes em relação às avaliações feitas a distância, explicitação no plano de desenvolvimento institucional (PDI), principalmente em relação aos polos descentralizados de atendimento ao estudante; mecanismos para coibir abusos, como a oferta desmesurada do número de vagas, desvinculada da previsão de condições adequadas.

O polo de apoio presencial é a unidade operacional para o desenvolvimento descentralizado de atividades pedagógicas e administrativas relativas aos cursos ofertados à distancia. Nestes polos se desenvolvem todas as atividades presencias do EAD, como biblioteca, provas presenciais, apoio de informática, assistência de tutores presenciais e o mais importante, para a área de saúde, laboratórios para aulas práticas.

Em setembro de 2004, é criado pelo MEC um Grupo de Estudos para formular Ações Estratégicas para o EAD, cujo relatório foi publicado em janeiro de 2005, basicamente integrando os instrumentos de avaliação entre EAD e presencial.

O Decreto 5.622, que estabelece as Bases do EAD, define que todo o curso EAD, deve obedecer as Diretrizes Curriculares e toda a legislação do curso presencial, quanto à avaliação (presencial), aulas práticas em laboratório, Atividades complementares, Trabalho de Conclusão de curso, Estágios supervisionados, sistema de controle de frequência, existência de bibliotecas, duração do curso, enfim, todas as exigências do ensino presencial, inclusive atendimento a alunos com necessidades especiais, participação no ENADE, etc.

O Decreto 5.773 de 9/5/2006 dispõe sobre as funções de regulação, supervisão e avaliação das IES e cursos superiores e o EAD está incluído da mesma forma que o presencial, com a avaliação in loco sendo realizada com o mesmo formulário eletrônico.

Em agosto de 2007, a Secretaria de Ensino a Distância do MEC promulga os Referenciais de qualidade para a educação superior à distância.

Em resumo, para os cursos de saúde, cada polo presencial deve apresentar toda a infraestrutura física de um curso presencial, com laboratórios de anatomia, bioquímica, fisiologia, microbiologia, imunologia, parasitologia, etc, com todos os microscópios, estufas, fotômetros, equipamentos, insumos e vidrarias, necessários para as aulas práticas. Inclusive docentes com formação e qualificação acadêmica adequada à legislação (no mínimo especialista) habilitados para cada área de aulas práticas. Os tutores presenciais não são adequados, em função da diversidade de conhecimentos requeridos. Pode-se considerar cada polo presencial como um curso presencial, com apenas as aulas teóricas à distância. E é assim que ele é avaliado pelo MEC, quanto à biblioteca, laboratórios, disponibilidade de microcomputadores, tutores, etc.

Em dezembro de 2007, o MEC institui, através da Portaria Normativa nº 40, o e-MEC, sistema eletrônico de acompanhamento de processos e estabelece no capítulo VI algumas peculiaridades na avaliação do EAD, inclusive nos artigos 54 e 55, avaliação dos polos presenciais por amostragem. Até 5 polos, avalia-se 1; de 5 a 20, avaliam-se 2; em mais de 20 polos, avaliam-se 10% dos polos.

Se considerarmos que cada polo em saúde constitui um curso independente, este critério seria o equivalente a avaliar apenas 10% dos cursos de enfermagem presenciais ofertados em vários campi por uma única universidade.

Finalmente, vale destacar que o estabelecimento de parcerias, convênios e acordos entre instituições, com vistas à oferta de cursos a distância e estruturação de polos de apoio presencial, somente será possível se estiver de acordo com o que dispõe o Artigo 26 do Decreto 5.622/2005. .

 

1. DA FUNDAMENTAÇÃO

Conforme mostra o histórico da Educação a Distância em anexo estaremos mostrando o número de polos de Educação a Distância nos Cursos de Graduação em Enfermagem.

O que é mais preocupante é que a maioria destes polos se localiza em municípios diminutos, sem locais adequados de Estágio supervisionado e sem perspectivas de crescimento do número de postos de trabalho inerentes ao curso, o que não irá garantir a empregabilidade dos egressos. Por consequência, o Conselho Federal de Enfermagem se preocupa com a formação destes futuros Enfermeiros, tendo em vista que o número de alunos não é compatível com a realidade de campos de estágio disponíveis, em número, horário de funcionamento e níveis de complexidade, de modo que possa desenvolver com qualidade o processo de formação profissional no decorrer do curso e garantir a segurança na assistência à saúde da Comunidade.

Ainda temos que as IES que estão com os Cursos EAD, apenas uma delas oferta 16.800 vagas de Enfermagem, distribuídas em centenas de polos de apoio presencial, muitos sem condição de dar qualidade a formação. Questionamos como podemos evitar erros? A aprendizagem na Enfermagem é técnica, necessitando desenvolver habilidades e competências que não podem ser adquiridas à distância, como intubação, operação de equipamentos como eletrocardiógrafos, respiradores, etc., e que põem em risco a vida do paciente e cuja formação se dá cotidianamente ao lado das pessoas que necessitam de nossa assistência e é dever desse Conselho garantir a segurança e a melhor qualidade desta assistência.

Além disso, as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Curso de Graduação em Enfermagem determinam que as atividades teóricas e práticas devam estar presentes desde o início do curso, permeando toda a formação do Enfermeiro, de forma integrada e interdisciplinar. Nesta perspectiva, estamos muito preocupados com o alcance ao atendimento das DCN na proposta apresentada de ensino à distância, especialmente no desenvolvimento de atividades complexas nas UTI, setores de transplantes entre outros, nem sempre disponíveis nos polos de cidades pequenas.

A formação do Enfermeiro nas Diretrizes Curriculares Nacionais exige estratégias pedagógicas de ensino/aprendizagem que estimulem às dinâmicas de trabalho em grupo que possa favorecer a discussão coletiva e as relações interpessoais, bem como, deva ser capaz de articular o saber; o saber fazer, o saber conviver, visando desenvolver o aprender a aprender, o aprender a ser, o aprender a fazer, o aprender a viver juntos e o aprender a conhecer, atributos indispensáveis à formação do Enfermeiro, questionado a sua viabilidade em ambiente virtual de aprendizagem.

A IES não explicita, geralmente no PPC como as aulas práticas das Disciplinas específicas ou Estágios Supervisionados estão sendo viabilizadas. Também, não declarou parcerias calcadas em projetos articulados de ações e intervenções concretas para os estudantes de enfermagem, envolvendo a rede pública ou privada de assistência à saúde, indispensáveis para garantir a consolidação da pratica profissional dos estudantes, através do estágio curricular supervisionado, conforme orientação constante da Portaria MEC Nº 1.326/2010 e Resolução COFINS no. 371/2010.

As Instituições de Ensino a distância de Enfermagem juntas ofertam cerca de 18.000 vagas/ano, sendo que não definem a distribuição dessas vagas entre os polos de apoio presencial. Note-se que nestes municípios, os serviços de saúde são insuficientes para absorver, minimamente, a necessidade de formação exigida pela legislação de atividades práticas e estágios supervisionados dos alunos em cursos de Graduação em Enfermagem presenciais. Vale ressaltar que garantir a qualidade da formação do profissional de saúde e, portanto, do Enfermeiro é meta do Ministério da Educação e do Conselho Federal de Enfermagem.

 

Conclusão:

O questionamento da Exma Procuradora Geral nos permite responder a algumas questões:

A eficiência da atuação fiscalizatória no âmbito dos Cursos de Enfermagem pelo MEC nas Instituições de Ensino Superior no eficiente?

O Decreto 5.773 de 9/5/2006 dispõe sobre as funções de regulação, supervisão e avaliação das IES e cursos superiores e o EAD está incluído da mesma forma que o presencial. Em setembro de 2004, é criado pelo MEC um Grupo de Estudos para formular Ações Estratégicas para o EAD, cujo relatório foi publicado em janeiro de 2005, basicamente integrando os instrumentos de avaliação entre EAD e presencial, no entanto a avaliação dos polos é por amostragem, diferente dos cursos presenciais, não determinam o número de vagas a cada polo. Em dezembro de 2007, o MEC institui, através da Portaria Normativa nº 40, o e-MEC e estabelece no capítulo VI algumas peculiaridades na avaliação do EAD, inclusive nos artigos 54 e 55, avaliação dos polos presenciais por amostragem. Como o avaliador poderá afirmar que o polo comporta o número X de acadêmicos, se o X é desconhecido?

O segundo questionamento: Há eventual necessidade de regulamentação completar do ensino superior da Enfermagem e sobre qual necessidade de regulamentação complementar do ensino superior da enfermagem?

Acreditamos que a questão mais seria é a da avaliação por amostragem de polos; outra seria a seleção de cidades com um mínimo de estrutura de saúde para um estágio supervisionado de enfermagem adequado, mesmo o Conselho Federal de Enfermagem, não ter ainda o controle de qualidade desses polos.

O terceiro questionamento: Há adequabilidade da aplicação nas áreas da saúde, na modalidade EAD.

Com o advento da intervenção estatal buscando a justiça social, o direito constitucional brasileiro também evoluiu, deixando de considerar livre o exercício de atividades e ofícios, como se vê no texto do inciso XIII do art. 5º, que trata dos direitos fundamentais na Constituição de 1988: “XIII – é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer. “

O objetivo era reduzir as desigualdades sociais, mas ao mesmo tempo criava um grande abismo entre capitalistas e trabalhadores, surgindo assim a necessidade da criação de entes responsáveis pelo controle do exercício profissional.

Os conselhos de fiscalização profissional começaram a surgir no direito brasileiro a partir da década de 30, quando em 18 de novembro de 1930 foi criada a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), primeira entidade formalmente organizada para controlar o exercício de uma atividade profissional.

A doutrina acerca da regulamentação profissional é clara quando afirma que, para se regulamentar uma profissão, importa considerar a prevalência do interesse público sobre os de grupos ou de outros segmentos, criando, mais que direitos, deveres sociais de proteção à coletividade.

A maior parte das profissões exige um aprendizado semelhante ao estágio profissional, já que nelas, inicialmente, o conhecimento se dá pela transmissão informal na rotina de trabalho.

A exigência de qualificação profissional para o desempenho de atividades consiste, portanto, em dois requisitos básicos: no fato de a atividade em pauta implicar conhecimentos técnicos e científicos avançados, em suma, competências e habilidades específicas para lidar com seres humanos e na possibilidade de seu exercício trazer sério de dano social, com riscos à segurança, à integridade física e à saúde, com risco de morte.

De fato, é comum o interesse da regulamentação da profissão, visando mais propriamente à criação de conselhos profissionais, imaginando-se, talvez, ser esse o caminho para a valorização da atividade, para o fortalecimento da “corporação”. Porém, ao menos em tese, esses órgãos devem constituir-se em instrumentos de fiscalização do exercício profissional (significa dizer que o interesse na criação de tais órgãos, no caso, é muito mais da sociedade em geral, que deve ser protegida contra os riscos gerados pela prática profissional indevida).

A regulamentação não pode prescindir de um órgão fiscalizador, com poder para exercer licitamente as atribuições normativas e fiscalizadoras do exercício profissional. Se o Estado entende que uma atividade profissional deva ser regulamentada, surge a necessidade da criação de Conselhos Federal e Regionais para fiscalizar esse exercício profissional.

Os conselhos de fiscalização do exercício profissional, são pessoas jurídicas de direito público, do tipo autarquias, pertencentes à Administração Indireta, prestando serviços públicos voltados dentre outros à consumação dos direitos fundamentais e sociais dos cidadãos, com fundamento no inciso XIII do art. 5º da Constituição Federal. Por sua natureza e funções relevantes que desempenham, essas entidades representam um sistema especificamente destinado a verificar as condições de capacidade para o exercício profissional tendo, inclusive, auto-excecutoriedade para aplicar sanções disciplinares e administrativas às Pessoas Físicas e Jurídicas que sejam consideradas faltosas aos zelosos deveres da atividade profissional, após conclusão de um processo específico. Aplicam multas, suspendem seus membros do exercício profissional, cancelam-lhes o registro, fixam-lhes contribuições etc. São dotados de autonomia financeira, com patrimônio próprio e fontes próprias de custeio, decorrentes principalmente das contribuições obrigatórias dos associados. Usufruem de privilégios como o ajuizamento da execução fiscal para cobrança de seus créditos e gozam de imunidade tributária. Estão sujeitos à tutela do Estado e, portanto, à prestação de contas junto ao Tribunal de Contas da União.

O Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu o perfil organizacional da Administração Federal, dividindo-a em Administração Direta e Administração Indireta. A Administração Direta compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios (art. 4º, inciso I) e a Administração Indireta abrange as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas dotadas de personalidade jurídica própria (art. 4º, inciso II). Em outro dispositivo, o mesmo Decreto-Lei nº 200/67, conceituou a autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada (art. 5º, inciso I). A atribuição legal da personalidade jurídica de direito público às autarquias foi feita pelo art. 2º do Decreto-Lei nº 6.016, de 22 de novembro de 1943.

Como já observado, não são os Conselhos espécies de associações de classe, no sentido sindical, nem sociedades de caráter cultural ou recreativo. São, isto sim, entidades de Direito Público, com destinação específica de zelar pelo interesse social, fiscalizando o exercício profissional das categorias que lhe são vinculadas.

A ação dos Conselhos dos Profissionais se desenvolve no sentido da valorização do Diploma, moralização profissional, proteção dos interesses sociais, da legalidade e, principalmente, no resguardo dos princípios éticos.

O disciplinamento das atividades de fiscalização do exercício profissional, pelos conselhos profissionais, não abrange diretamente todos os aspectos do exercício dessas atividades, mas tão somente aquelas revestidas de conteúdo ético.

Por exemplo, a fiscalização das condições sanitárias do exercício da enfermagem, assim como das demais profissões da área de saúde, é encargo cometido ao Ministério da Saúde, bem como as Secretarias Estaduais de Saúde, através das atividades denominadas de vigilância sanitária. As entidades de fiscalização profissional, no exercício do poder de polícia, devem zelar tão somente pela preservação de dois aspectos essenciais, que são a ética e a habilitação técnica adequada para o exercício profissional.

Ao contrário do interesse corporativo, as autarquias corporativas investidas do poder de fiscalizar o exercício profissional são dotadas do PODER DE POLÍCIA, para defender os interesses públicos e a coletividade e do cidadão que usa dos serviços dos profissionais submetidos à profissão regulamentada, e além do poder processante e punitivo dos infratores, detém a prerrogativa de só permitir o exercício da profissão pelo habilitado portador de registro no órgão.

Frente ao exposto o Conselho Federal não se coloca contrário a Educação a Distância, mas sim, ao ensino a distância para a Enfermagem, por ser uma profissão que é gente cuidando de gente e qualquer erro pode representar danos e insegurança para a sociedade já tão carente de saúde de qualidade.

Salvo melhor juízo, é o parecer.

Brasília, 11 de maio de 2015.

Dorisdaia Carvalho de Humerez

Conselheira Federal