PARECER DE CÂMARA TÉCNICA N. 036/2020/CTLN/COFEN

24.11.2020

PARECER DE CÂMARA TÉCNICA N. 036/2020/CTLN

INTERESSADO(A): Antonio Gervásio Rodrigues (Presidente do SUEESSOR)

DATA: 13/12/2019

REFERÊNCIA: PAD/COFEN Nº 432/2020

Subordinação técnico-científica dos Técnicos e Auxiliares de Enfermagem. Ilegalidade e Inconstitucionalidade.

I – DO RELATÓRIO E DA ANÁLISE

Trata-se de DESPACHO da lavra do Chefe de Gabinete, Sr. Magno José Guedes Barreto, encaminhando o PAD COFEN n. 432/2020 para análise e emissão de parecer quanto ao Requerimento do Sr. Antônio Gervásio Rodrigues (Auxiliar de Enfermagem), Presidente do Sindicato Único dos Empregados em Estabelecimentos de Serviços de Saúde de Osasco e Região – SUEESSOR (fls. 02/04).

Os pontos principais do aludido requerimento, em síntese, são:

Transformar a enfermagem em uma profissão independente, livre e não subordinada;
Supostas condutas antiéticas praticadas por “uma” diretora de enfermagem de “um” hospital;
Convocação do “congresso” para rediscutir o exercício da profissão de enfermagem com outra roupagem (autonomia e independência no exercício da profissão de Enfermagem);
Sugestão de alteração das Leis ns. 5.905/73 e 7.498/86, no sentido de enaltecer a grandeza da enfermagem;
Dar maior visibilidade à enfermagem brasileira;
Retirar da Lei 7.498/86 e da Lei 5.905/73 a subordinação dos Auxiliares e Técnicos de Enfermagem aos Enfermeiros.

Apesar dos pontos acima elencados, questões contidas no referido requerimento precisam ser rechaçadas de pleno, pois turvam o contexto ontológico e histórico do surgimento da profissão de enfermagem no Brasil, vejamos.

No texto do requerimento, o requerente se dirige aos enfermeiros(as) como “donos da Enfermagem”, expressão auto discriminatória e totalmente desvinculada do conceito de uma profissão que é formada por Enfermeiros, Técnicos e Auxiliares de Enfermagem e Parteiras, à luz da ideia contida na Lei 7.498/86, em seu artigo 2º, parágrafo único, verbis:

Art. 2º […]

Parágrafo único. A enfermagem é exercida privativamente pelo Enfermeiro, pelo Técnico de Enfermagem, pelo Auxiliar de Enfermagem e pela Parteira, respeitados os respectivos graus de habilitação.

Nesse sentido, “dono da enfermagem”, ou melhor, aquele que pode exercer privativamente a enfermagem, não é só o enfermeiro, mas todo o profissional de enfermagem, seja ele Enfermeiro, Auxiliar e Técnico de Enfermagem e a Parteira, devidamente habilitados. Todos formando um conjunto que se denomina Enfermagem, portanto, fazendo uma adaptação da expressão do Requerente, todos os profissionais de enfermagem são donos da enfermagem e, de igual forma, corresponsáveis por zelar pela imagem da profissão.

Ainda de acordo com a Lei 7.498/86, em seus vários artigos, fica claro apenas a existência de subordinação técnico-científica entre as categorias que compõem a enfermagem, sendo os comandos apenas relacionados a orientação, supervisão, coordenação, planejamento e avaliação, não fazendo alusão, como uma parcela da comunidade de enfermagem pensa, erroneamente, que ao enfermeiro cabe “mandar” no Auxiliar e Técnico de Enfermagem e Parteira.

Nesse sentido, não há por que mudar a legislação, mas é preciso mudar a cultura da profissão que enraizou esse pensamento com elementos de discriminação e auto discriminação. Nesse ponto, a intensão do requerente é válida, mas o caminho apontado é equivocado, uma vez que para se mudar uma cultura é preciso um processo de conscientização e de educação, pois antes de mudarmos a lei, é preciso mudar a nós mesmos, e para isso mesmo foi atualizado o Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem, vejamos alguns de seus artigos:

Art. 1º Exercer a Enfermagem com liberdade, segurança técnica, científica e ambiental, autonomia, e ser tratado sem discriminação de qualquer natureza, segundo os princípios e pressupostos legais, éticos e dos direitos humanos.

Art. 2º Exercer atividades em locais de trabalho livre de riscos e danos e violências física e psicológica à saúde do trabalhador, em respeito à dignidade humana e à proteção dos direitos dos profissionais de enfermagem.

Art. 25 Fundamentar suas relações no direito, na prudência, no respeito, na solidariedade e na diversidade de opinião e posição ideológica.

Portanto, não estamos aqui confrontando a ideia de que a legislação de enfermagem necessita de uma atualização urgente, porém, não podemos concordar que o processo legislativo deva ser usado, equivocamente, para se mudar uma cultura praticada por aqueles que não compreenderam qual o sentido contido na profissão de enfermagem, sendo o processo mais adequado o da educação e conscientização, objetivando o fomento do respeito entre as categorias que compõem a enfermagem.

Sem deixar de lado o contexto filosófico e sociológico, passaremos a nos concentrar nos pontos elementares do requerimento.

O primeiro é quanto a transformar a enfermagem em uma profissão independente, livre e não subordinada.

Tal previsão está contida na própria Lei 7.498/86, que em seu primeiro artigo retrata justamente o que anseia o Requerente, vejamos:

Art. 1º – É livre o exercício da Enfermagem em todo o território nacional, observadas as disposições desta lei. (g.n.)

E houve um reforço trazido pelo Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem quanto aos direitos destes, vejamos:

Art. 1º Exercer a Enfermagem com liberdade, segurança técnica, científica e ambiental, autonomia, e ser tratado sem discriminação de qualquer natureza, segundo os princípios e pressupostos legais, éticos e dos direitos humanos.

Apesar da Lei trazer o direito de exercer a profissão com liberdade e autonomia, podemos observar que em várias situações essa liberdade e autonomia é apenas formal, não se efetivando na prática, o que acaba gerando uma sensação de impotência, como bem externalizou o Requerente em seu documento.

Porém, não é a Lei que precisa mudar, mas, reforça-se, é a cultura da profissão que precisa mudar.

Nas palavras do presidente do COFEN, Dr. Manoel Carlos Neri da Silva [1], em sua palestra proferida no 3º CONATEN, em 2014, assim se posicionou sobre o tema:

“Não será a lei por si só, a chamada força da lei, que trará a conquista das nossas aspirações e reivindicações históricas. A lei não substitui a nossa força concreta, que é resultado do nosso grau de organização no contexto da sociedade, o qual ainda não é suficiente. Somos grandes, somos enormes, mas precisamos avançar muito mais na conscientização política, pois a enfermagem, historicamente, é uma profissão despolitizada”

A enfermagem precisa se apossar dos instrumentos que a Lei lhe garante e utilizá-las de forma incisiva, pois na realidade, os profissionais se esquivam da luta pelos seus direitos, o que se observa na grande maioria dos movimentos em que o número de participantes é insignificante para impor mudança.

A realidade social em que vivemos, com um número extraordinário de profissionais de enfermagem, para além da cifra dos dois milhões de profissionais, impõe medo de perder o emprego frente a grande oferta de mão-de-obra, diante de uma legislação trabalhista que vem se enfraquecendo dia a dia e perante a redução da força e estrutura dos sindicatos.

Esse medo tem retraído a categoria em lutar pelo cumprimento dos direitos já existentes e, menos ainda, por novos direitos.

Assim, cremos que o debate travado neste parecer vai além da esfera legislativa, ancorando-se na necessidade de uma mudança urgente no comportamento da profissão de enfermagem, cuja

responsabilidade pertence a todos, não podendo ser imputado apenas as entidades representativas da enfermagem, mas a todo o profissional de enfermagem que precisa despertar um espírito de coragem, como vemos em outras categorias como, por exemplo, a dos Agentes Comunitários de Saúde.

Relata o Requerente que em 05 dezembro de 2019, durante uma reunião em que participou, solicitou à diretora de Enfermagem de um determinado Hospital (que não citou o nome) a relação contendo os nomes dos profissionais de enfermagem que fazem parte do quadro de trabalho para que pudesse avaliar o dimensionamento dos profissionais de enfermagem, sendo-lhe negado, buscando, para tanto, guarida junto ao COFEN, quando, na presente hipótese, deveria ter se socorrido junto ao Conselho Regional de sua jurisdição, denunciando eventuais condutas ilícitas e antiéticas, supostamente, praticadas pela Enfermeira Responsável Técnica, uma vez que, conforme Lei 5.905/73, compete ao COREN e não ao COFEN, averiguar in loco, tal fato, conforme estabelece os incisos II e V, art.15, da Lei 5.905/73, verbis:

Art 15. Compete aos Conselhos Regionais:

Il – disciplinar e fiscalizar o exercício profissional, observadas as diretrizes gerais do Conselho Federal;

[…]

V – conhecer e decidir os assuntos atinentes à ética profissional impondo as penalidades cabíveis; (g.n.)

Por amor ao debate e para não deixar o postulante sem resposta, é preciso trazer para dentro deste parecer o substrato normativo contido na Resolução COFEN n. 509/2016 que trata, dentre outras questões, sobre a competência do Enfermeiro Responsável Técnico, cabendo-lhe, nos termos do art. 10, as seguintes atribuições:

Art. 10º São atribuições do enfermeiro RT:

I – Cumprir e fazer cumprir todos os dispositivos legais da profissão de Enfermagem;

II – Manter informações necessárias e atualizadas de todos os profissionais de Enfermagem que atuam na empresa/instituição, com os seguintes dados: nome, sexo, data do nascimento, categoria profissional, número do RG e CPF, número de inscrição no Conselho Regional de Enfermagem, endereço completo, contatos telefônicos e endereço eletrônico, assim como das

alterações como: mudança de nome, admissões, demissões, férias e licenças, devendo fornecê-la semestralmente, e sempre quando lhe for solicitado, pelo Conselho Regional de Enfermagem;

III – Realizar o dimensionamento de pessoal de Enfermagem, conforme o disposto na Resolução vigente do Cofen informando, de ofício, ao representante legal da empresa/instituição/ensino e ao Conselho Regional de Enfermagem;

IV – Informar, de ofício, ao representante legal da empresa/instituição/ensino e ao Conselho Regional de Enfermagem situações de infração à legislação da Enfermagem, tais como:

a) ausência de enfermeiro em todos os locais onde são desenvolvidas ações de Enfermagem durante algum período de funcionamento da empresa/instituição;
b) profissional de Enfermagem atuando na empresa/instituição/ensino sem inscrição ou com inscrição vencida no Conselho Regional de Enfermagem;
c) profissional de Enfermagem atuando na empresa/instituição/ensino em situação irregular, inclusive quanto à inadimplência perante o Conselho Regional de Enfermagem, bem como aquele afastado por impedimento legal;
d) pessoal sem formação na área de Enfermagem, exercendo atividades de Enfermagem na empresa/instituição/ensino;
e) profissional de Enfermagem exercendo atividades ilegais previstas em Legislação do Exercício Profissional de Enfermagem, Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem e Código Penal Brasileiro;

V – Intermediar, junto ao Conselho Regional de Enfermagem, a implantação e funcionamento de Comissão de Ética de Enfermagem;

VI – Colaborar com todas as atividades de fiscalização do Conselho Regional de Enfermagem, bem como atender a todas as solicitações ou convocações que lhes forem demandadas pela Autarquia.

VII – Manter a CRT em local visível ao público, observando o prazo de validade;

VIII – Organizar o Serviço de Enfermagem utilizando-se de instrumentos administrativos como regimento interno, normas e rotinas, protocolos, procedimentos operacionais padrão e outros;

IX – Elaborar, implantar e/ou implementar, e atualizar regimento interno, manuais de normas e rotinas, procedimentos, protocolos, e demais instrumentos administrativos de Enfermagem;

X – Instituir e programar o funcionamento da Comissão de Ética de Enfermagem, quando couber, de acordo com as normas do Sistema Cofen/Conselhos Regionais de Enfermagem;

XI – Colaborar com as atividades da Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA), Comissão de Controle de Infecções Hospitalares (CCIH), Serviço de Educação Continuada e demais comissões instituídas na empresa/instituição;

XII – Zelar pelo cumprimento das atividades privativas da Enfermagem;

XIII – Promover a qualidade e desenvolvimento de uma assistência de Enfermagem segura para a sociedade e profissionais de Enfermagem, em seus aspectos técnicos e éticos;

XIV – Responsabilizar-se pela implantação/implementação da Sistematização da Assistência de Enfermagem (SAE), conforme legislação vigente;

XV – Observar as normas da NR – 32, com a finalidade de minimizar os riscos à saúde da equipe de Enfermagem;

XVI – Assegurar que a prestação da assistência de enfermagem a pacientes graves seja realizada somente pelo Enfermeiro e Técnico de Enfermagem, conforme Lei nº 7.498/86 e o Decreto nº 94.406/87;

XVII – Garantir que o registro das ações de Enfermagem seja realizado conforme normas vigentes;

XVIII – Garantir que o estágio curricular obrigatório e o não obrigatório sejam realizados, somente, sob supervisão do professor orientador da instituição de ensino e enfermeiro da instituição cedente do campo de estágio, respectivamente, e em conformidade a legislação vigente;

XIX – Participar do processo de seleção de pessoal, seja em instituição pública, privada ou filantrópica, observando o disposto na Lei nº 7.498/86 e Decreto nº 94.406/87, e as normas regimentais da instituição;

XX – Comunicar ao Coren quando impedido de cumprir o Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem, a legislação do Exercício Profissional, atos normativos do Sistema Cofen/Conselhos Regionais de Enfermagem, comprovando documentalmente ou na forma testemunhal, elementos que indiquem as causas e/ou os responsáveis pelo impedimento;

XXI – Promover, estimular ou proporcionar, direta ou indiretamente, o aprimoramento, harmonizando e aperfeiçoando o conhecimento técnico, a comunicação e as relações humanas, bem como a avaliação periódica da equipe de Enfermagem;

XXII – Caracterizar o Serviço de Enfermagem por meio de Diagnóstico Situacional e consequente Plano de Trabalho que deverão ser apresentados à empresa/instituição e encaminhados ao Coren no prazo de 90 (noventa) dias a partir de sua efetivação como Responsável Técnico e posteriormente a cada renovação da CRT;

XXIII – Participar no planejamento, execução e avaliação dos programas de saúde da empresa/instituição/ensino em que ocorrer a participação de profissionais de Enfermagem.

Parágrafo Único. O enfermeiro RT que descumprir as atribuições constantes neste artigo poderá ser notificado a regularizar suas atividades, estando sujeito a responder a Processo Ético-Disciplinar na Autarquia. (g.n.)

Portanto, descumpridas qualquer das atribuições prevista nesse diploma normativo, poderia o Requerente apresentar denúncia ao Conselho Regional de Enfermagem de sua jurisdição para adoção de medidas prevista no Parágrafo Único, do art. 10, da Resolução n. 509/2016.

No que tange à convocação do “congresso”, creio, que erroneamente o Requerente esteja a discorrer sobre o Congresso Nacional, sendo que não se trata de “convocar”, mas de provocar o debate junto aos deputados federais e senadores, que compõem o Congresso Nacional, para uma atualização da legislação de enfermagem.

Quanto a esse ponto, é pertinente informar que vários projetos de lei têm sido apresentados por Deputados Federais e Senadores para alteração da Lei 7.498//86 que, dentre as inovações inclui o piso salarial justo, jornada semanal de trabalho de 30 horas, estabelece local adequado para descanso e outros.

Além disto, o COFEN tem encampado, desde 2015, a alteração da Lei 5.905/73, principalmente quanto à previsão de realização de eleições diretas para a plenária do COFEN e a alteração e a exigência do exame de proficiência como requisito obrigatório para inscrição e registro de profissionais de enfermagem nos Conselhos de Enfermagem.

Assim, diversas propostas de alteração da legislação transitam nos gabinetes do Congresso Nacional, porém, enquanto a enfermagem não se posicionar politicamente no cenário nacional, não teremos deputados da enfermagem lutando por pautas da enfermagem.

Assim, cremos que discutimos, também, o quarto ponto do Requerimento, que trata sobre as sugestões de alteração da legislação de enfermagem.

Quanto a dar maior visibilidade à enfermagem brasileira, creio que basta avaliar as ações do COFEN, por meio das Redes Sociais, que não tem medido esforços para promover a imagem da profissão, seja por meio de campanhas publicitárias, seja por meio de ações no Poder Judiciário na defesa das prerrogativas dos profissionais de enfermagem, seja por atuação no meio político buscando a aprovação das propostas de projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional, seja, ainda, na defesa da proteção dos profissionais de enfermagem diante da pandemia causada pela COVID-19, quando adquiriu e distribuiu equipamentos de proteção individual e conquistou, judicialmente, a compulsoriedade da testagem para COVID-19 para os profissionais de enfermagem que estivessem no exercício da profissão, além do mais, são feitos investimentos na formação profissional e nos processos de fiscalização dos Conselhos Regionais de Enfermagem, dentre outras ações.

Enfim, não nos cabe aqui enumerar as muitas ações encampadas pelo COFEN na defesa dos profissionais de enfermagem e no enaltecimento da profissão, pois essas estão disponíveis, de forma intensa, nas redes sociais.

Ademais, a proposta do Requerente de retirar a subordinação de natureza técnico-científica contraria a própria essência da profissão de enfermagem, pois a subordinação a que se refere a legislação de enfermagem não se traduz em uma relação de superioridade/inferioridade, onde o Enfermeiro é um ser superior e evoluído e o Técnico de Enfermagem é um ser inferior e submisso.

Ressalta-se que a Lei 7.498/86 é uma lei de competências, onde o enfermeiro orienta, supervisiona, coordena, organiza, avalia as ações não somente praticadas por técnicos e auxiliares de enfermagem, mas também pelos próprios enfermeiros, em um contexto de interação profissional, onde, a cada um, conforme a sua formação profissional, é delegada a execução de uma espécie de competência/atividade, onde o enfermeiro pode realizar todas as atividades de enfermagem e o Auxiliar e Técnico de enfermagem, conforme a sua formação, exerce atividades menos complexas, em auxílio ao enfermeiro.

O Requerente equivoca-se quando afirma que o enfermeiro retira a responsabilidade do técnico e auxiliar de enfermagem. Pelo contrário, cada um responde pelos seus próprios atos dentro do rol de competências previsto na grade curricular de sua formação e em conformidade com a legislação pátria.

É salutar lembrar que cada categoria profissional possui liberdade e autonomia para executar as competências para as quais foi preparado durante o período de formação, portanto, não se pode corroborar com o Requerente quando afirma que não podem assumir responsabilidades como profissionais técnicos, pois a Lei 7.498/86, em seus artigos 1º e 2º estabeleceu que é livre o exercício da enfermagem que é exercida pelas pessoas legalmente habilitadas e inscritas no Conselho Regional de Enfermagem, ou seja, pelo Enfermeiro, pelo Técnico de Enfermagem, pelo Auxiliar de Enfermagem e pela Parteira, respeitados os respectivos graus de habilitação e formação.

Ademias, registra-se na lei 7.498/86, em seus artigos 12 e 13, a grande importância do Técnico e Auxiliar de Enfermagem, vejamos:

Art. 12 – O Técnico de Enfermagem exerce atividade de nível médio, envolvendo orientação e acompanhamento do trabalho de Enfermagem em grau auxiliar, e participação no planejamento da assistência de Enfermagem, cabendo-lhe especialmente:

1º Participar da programação da assistência de Enfermagem;
2º Executar ações assistenciais de Enfermagem, exceto as privativas do Enfermeiro, observado o disposto no Parágrafo único do Art. 11 desta Lei;
3º Participar da orientação e supervisão do trabalho de Enfermagem em grau auxiliar;
4º Participar da equipe de saúde.

Art. 13 – O Auxiliar de Enfermagem exerce atividades de nível médio, de natureza repetitiva, envolvendo serviços auxiliares de Enfermagem sob supervisão, bem como a participação em nível de execução simples, em processos de tratamento, cabendo-lhe especialmente:

1º Observar, reconhecer e descrever sinais e sintomas;
2º Executar ações de tratamento simples;
3º Prestar cuidados de higiene e conforto ao paciente;
4º Participar da equipe de saúde.

Por fim, é preciso esclarecer ao Requerente que essas atividades são executadas sob a orientação e supervisão do enfermeiro, evidenciando uma relação técnico-científica e não de superioridade e inferioridade, conforme se extrai do artigo 15 da Lei 7.498/86, verbis:

Art. 15 – As atividades referidas nos arts. 12 e 13 desta Lei, quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro.

Ressalta-se que não é correto alegar ilegalidade das leis, pois a legalidade repousa justamente no fato da existência da lei que, abstratamente, estabelece as regras que devem ser respeitadas pela própria sociedade. Poderíamos pensar em uma inconstitucionalidade material, porém, o Requerente não indicou qual dispositivo constitucional está sendo desrespeitado pela legislação de enfermagem vigente.

Portanto, a CTLN não visualiza a existência de ilegalidade, tão pouco inconstitucionalidade no texto da legislação de enfermagem vigente a ponto de propor alterações além daquelas que já tramitam no Congresso Nacional através dos diversos Projetos de Leis, o que não impõem obstáculo ao interesse político do Plenário do COFEN em propor alterações na legislação de enfermagem como já o fez outrora.

II – CONCLUSÃO

Ex positis, a CTLN, entende que a Lei 5.905/73 e a Lei 7.498/86 não apresentam inconstitucionalidades e que várias propostas de alteração foram feitas, não só pelo COFEN, mas por diversas entidades que representam a enfermagem brasileira e pelos próprios deputados federais e senadores, todos focados na valorização, autonomia e fortalecimento da enfermagem brasileira.

Compreende também que o processo legislativo é dinâmico e novas propostas de alteração da legislação de enfermagem podem surgir no seio da categoria de enfermagem, por meio de seus representantes – incluindo aqui o requerente por ser representante sindical – e pela classe política, consolidada por meio das duas frentes parlamentares de defesa da enfermagem atualmente existentes.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Brasília-DF, 19 de junho de 2020.

Parecer elaborado por Jebson Medeiros de Souza, Coren-AC nº 95.621 e contribuições de Cleide Mazuela Canavezi, Coren-SP nº 12.721, Rachel Cristine Diniz da Silva, Coren-ES nº 109251, Bernardo Alem, Coren-RR nº 66.014 e

CLEIDE MAZUELA CANAVEZI

Coren-SP nº 12.721

Coordenadora da CTLN

[1] BRASIL. Conselho Federal de Enfermagem. Disponível em: http://www.cofen.gov.br/a-lei-por-si-so-nao-trara-a-conquista-das-nossas-reivindicacoes-historicas_26299.html. Acesso em: 18/06/2020.

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